会议实录 | 第六期行政审判案例研讨会

2022年9月20日，由最高人民法院行政审判庭行政审判案例研究基地和浙江大学光华法学院主办，浙江立法研究院、浙江大学立法研究院、浙江大学公法与比较法研究所和义乌市人民政府承办的“第六期行政审判案例研讨会”在国家法官学院浙江分院顺利举行。

开幕式

开幕式由浙江大学光华法学院常务副院长胡铭教授主持，浙江省高级人民法院副院长朱新力和最高人民法院行政审判庭副庭长、行政审判案例研究基地副主任梁凤云致辞。

浙江省高级人民法院副院长朱新力在致辞中对会议的召开表示祝贺并对参会领导、嘉宾表示欢迎。他首先向大家介绍了近年来浙江法院行政审判工作取得的长足进步与发展，并认为行政审判案例研究基地自成立以来开展了大量具有开拓性、创新性的工作，为推进相关司法解释出台、案例发布贡献了智慧与力量，相信本次研讨会一定能够碰撞出更多的思想火花，结出更加丰硕的成果。朱新力副院长最后表示，浙江法院将一如既往全力配合并支持基地建设，深度参与基地研究工作。同时希望浙江行政审判以基地为重要平台，推动各项工作再上新台阶，为浙江在高质量发展中奋力推进中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行提供有力司法保障，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。

最高人民法院行政审判庭副庭长、行政审判案例研究基地副主任梁凤云在致辞中首先对参会专家表示欢迎和感谢。他回顾了行政审判案例研究基地成立以来的主要工作和所取得的成绩，并介绍了《国有土地上房屋征收与补偿司法解释（征求意见稿）》的制定背景和内容重点，明确了上午研讨会的主题。梁凤云指出，征补案件是数量与比例最大的一类行政案件类型。对于如何审理征补案件，各地依然存在不同做法。为了规范这类案件的审理，最高人民法院先后发布了多批征补典型案例。经过十多年的经验积累和调查研究，有关审理征补案件的规范也越来越清晰，为征补司法解释的制定奠定了良好基础。他同时就征补司法解释的重点内容作了简要报告。该司法解释的出台，可以更好地规范行政机关的征收补偿行为，预防和减少相关争议的发生，彰显宪法上关于征收补偿权利的实现，推动征收领域唇齿条款的落实，保障被征收人合法权益，实质性化解行政争议。

第一单元

第一单元的主题为“国有土地上房屋征收与补偿司法解释”，本单元由浙江大学光华法学院教授胡敏洁主持，由最高人民法院行政审判庭法官助理章文英作介绍。

主题介绍

最高人民法院行政审判庭法官助理章文英详细介绍了本司法解释出台的背景，该解释对实践中广泛存在的关于征补案件中的原告资格、被告资格以及补偿方案的受理与审查等一系列争议性问题作出了回应。他逐条介绍了司法解释在制定过程中的考量因素以及可能存在的不完善之处，并向参会法官与学者征求意见。

与谈环节

浙江省高级人民法院行政审判庭庭长葛宏伟认为司法解释很好地回应了司法实践中迫切需要解决的问题，建议更加明确体现公平合理征收补偿安置原则，同时就司法解释中有关承租人原告资格、集体诉讼程序等问题提出了意见建议。

华东政法大学法律学院章志远教授建议该司法解释在宗旨部分加入促进行政争议的实质性化解从而彰显该司法解释对于定分止争的重要意义，并认为除了承租人的原告资格问题之外，《民法典》最新规定的居住权人在房屋征收补偿中的原告资格问题同样值得讨论。另外他对于被告资格是否适用自认规则持部分保留意见，居委会、村委会等基层群众自治性组织的自认不会使其在征补案件中成为适格被告。

浙江省高级人民法院行政审判庭调研组组长马良骥基于浙江征收补偿工作和司法实践，建议司法解释借鉴吸收示范诉讼经验做法，促进行政争议预防和化解工作。

苏州大学王健法学院副院长、教授程雪阳认为司法解释本身所适用的对象即国有土地这一概念本身值得讨论，指出实践中对于土地的权属、国有土地这些概念本身都存在争议，并以集体土地批准征收但因未实施致使征收批复失效为例进行说明；对于利害关系人、实际使用人的认定，应当区分住宅类与非住宅类房屋；同时认为因客观不能而无法提供原告选择的产权调换补偿方式的，应代以更为具体的规定予以说明。

杭州市中级人民法院行政审判庭副庭长唐莹祺讨论了住宅房屋在实际用于经营时的价值补偿问题，认为房屋价值的补偿和经营相关损失的补偿应属两种类型。对于非住宅房屋的补偿安置方式以及当事人就已订立的补偿协议主张权益的途径等问题提出了建议。

浙江财经大学法学院教授张旭勇提出，得首先区分征收决定和补偿决定，并在此基础上讨论承租人的原告资格问题。作出征收决定时，承租人的合法权益并不属于征收机关应当考虑的因素，而在补偿问题上，则应另当别论。现实中承租人的补偿会涉及到装饰物、装修的价值以及停产停业带来的损失，若不赋予原告资格会损害承租人的合法权益，因此应当承认在这种情况下其具有原告资格从而保障其程序上的参与权，最高人民法院以及江苏省、湖南省高级人民法院的部分判例已支持承认有重大装饰物、装修价值或营业损失的承租人的原告资格。

自由讨论

浙江工业大学法学院黄锴副教授同意张旭勇教授的观点，认为从保护规范理论角度可以得出相同的结论，政府在作出补偿决定时应当考虑房屋承租人所遭受的权益损失。

最高人民法院行政审判庭法官助理章文英、浙江省高级人民法院行政审判庭副庭长刘家库、法官许勤、浙江大学立法研究院副研究员蒋成旭、浙江省律师协会行政法专业委员会主任麻侃就司法解释里的具体条文也发表了各自的意见和建议。

第二单元

第二单元主题为“行政复议与行政诉讼的衔接”，开幕式由浙江省高级人民法院行政审判庭副庭长、国家法官学院浙江分院党支部书记管征主持，最高人民法院行政审判副庭长、行政审判案例研究基地副主任梁凤云与司法部行政复议与应诉局副局长徐运凯致辞。

主题介绍

梁凤云副庭长指出行政复议与行政诉讼的衔接机制，是近年来行政法界最热门的主题之一，也是当前一个重大的理论和实践命题。同时他提出了以下几点思考：第一，行政复议首要解决的问题是公正，其次才是效率；第二，行政复议改革实现的途径是发挥自身低廉和高效的比较优势；第三，行政复议主渠道作用发挥的前提是应收尽收，建议将所有的行政争议纳入到行政复议的范围中；第四，行政复议功能发挥的方式要更加丰富，以达到实质化解决行政争议的目的。

司法部行政复议与应诉局副局长徐运凯副局长认为，随着中国特色社会主义事业进入新时代，行政复议和行政审判工作面临着新形势、新任务和新挑战。尤其得在充分发挥各自制度功能的同时，形成优势互补、衔接互洽的工作格局。对此，徐运凯局长提出了三点建议：第一，坚持引导行政相对人通过复议、诉讼这些法定渠道来化解矛盾纠纷；第二，行政复议与诉讼两者必须优势互补、差异化发展，第三，要围绕行政复议“双被告”制度在实践中出现的突出问题，针对性地加强理论研究。

报告环节

第二单元主题一为“行政复议制度的中外对照”，由全国人大常委会法工委行政法室一处处长母光栋和浙江大学光华法学院教授、行政审判案例研究基地副主任郑春燕主持，浙江工业大学法学院副教授黄锴和浙江大学立法研究院副研究员蒋成旭分别做了报告。

浙江工业大学法学院副教授黄锴以《我国行政复议制度的发展与定位》为题报告，分别从内部视角和外部视角分析了我国行政复议制度的演变，得出两点结论：第一，行政复议制度的功能从内部监督逐渐偏向于争议解决；第二，行政复议与行政诉之间的关系从清晰到模糊再到清晰，行政复议成为了行政争议解决的主渠道。主渠道功能的进一步发挥，一方面需要将更多信访案件吸纳到复议渠道中，另一方面需要加强行政复议对实质诉求的处理能力。

浙江大学立法研究院副研究员蒋成旭作了题为《国外行政复议法律制度有关情况》的报告，通过对英、美、德、日、韩等国行政复议制度情况的比较，总结了国外行政复议制度在价值定位、制度追求和统分结合等方面的共通之处，并从权利救济、纠纷解决、行政纠偏和过滤纠纷功能等四个角度出发对国外行政复议制度设计予以探讨，分析了国外行政复议与行政诉讼之间以及行政复议与信访或类似信访的制度之间的关系。

与谈环节

中国政府大学法治政府研究院教授曹鎏总结了我国学者在相关域外研究方面存在的三个阶段，同时她对于如何研究行政复议提出了三点建议，一是对中外复议制度的比较研究应采取整体主义的系统观，二是对域外制度的研究要带着中国的问题意识、根治于中国的文化土壤，三是对中外问题的研究要有目标导向，对于复议制度的理论研究要服务于实现行政复议主渠道的目标。

浙江省社会科学院研究员唐明良围绕行政复议的定位提出了以下四个问题，一是行政复议调解的内涵与外延扩张及其法治化问题，二是如何优化共同被告制度，三是在纠纷解决的功能定位下如何进一步发挥听证的作用，四是行政诉讼和行政复议在纠纷解决上的信息化、数字化贯通问题。

浙江大学光华法学院副教授金承东与大家分享了美国的行政法官制度，他认为行政法官制度对我国的行政复议制度改革有可借鉴之处：一是要突出行政复议的专业性和相对独立性，二是要注意行政复议和行政诉讼制度在开庭审和书面审、事实审和法律审这两方面的衔接。

苏州大学王健法学院副教授施立栋认为，在关注行政复议程序设计的基础上，还需进一步关注制度背后的组织法问题，在《行政复议法》修改中需要重点关注如下几个问题：一是二级复议机构的合法设置，二是相关编制的设定模式，三是对复议从业人员的职业保障。从行政复议和行政诉讼相衔接的角度出发，这些问题在行政复议法修改背景下都应当前瞻性考虑。

浙江大学光华法学院讲师查云飞讨论了德国行政复议制度的弱化趋势，德国理论界对此也存在不少反思，诸多学者认为对比行政诉讼，行政复议仍存在特定优势。我国将行政复议作为化解行政争议的主渠道是站在我国的文化和制度土壤上进行的有益探索，相关问题也会随着立法的推进和落实逐渐完善。

第二单元主题二为“行政复议制度的发展与定位”，由浙江大学光华法学院副教授冯洋主持，义乌市副市长、公安局局长宋寅寨作经验介绍，浙江财经大学法学院教授张旭勇与浙江大学、浙大城市学院联合培养博士后徐大闯分别作主题报告。

经验介绍

义乌市副市长、公安局局长宋寅寨就义乌市在行政复议体制改革的基本情况、主要做法和成效、行政复议和行政诉讼的衔接等方面作了简明扼要的介绍。义乌市政府通过设立全国首家行政复议局，集中行政复议职权、充实办案人员、探索智慧行政复议、开展行政复议办案辅助人员试点等方式，在行政复议体制改革工作上取得了实效；同时通过重视示范诉讼引导、行政争议化解制度保障、败诉案件分析及责任认定、合力“以案治本”、滥用复议诉讼权的规制，实现了行政复议和行政诉讼的衔接顺畅。

主题介绍

浙江财经大学法学院教授张旭勇以《论行政复议的“三位一体”功能及其实现的制度优势 ——兼论<行政复议法（征求意见稿）>之完善》为题进行了报告，从行政复议制度当下表现出的与行政诉讼法趋同化的特点以及“应调尽调”之非正式治理倾向切入，从纵横两个方向审视了行政复议相较原行政行为的复审性定位、相较信访制度的主导性定位，强调一体化理解行政复议基于复审性与普遍规则的“三位一体”功能，致力于论证行政复议凭借其自身行政性、层级监督性与单向裁判性的特征而具备实现监督、救济与解决行政争议三种功能的独特优势。

浙江大学、浙大城市学院联合培养博士后徐大闯以《行政性与司法化：行政复议制度理论与实践探索的主线》为主题进行报告，对学界与实务界关于行政复议功能的讨论进行了梳理，同时就行政复议制度本身以及行政复议与行政诉讼、信访之间的关系与衔接三个部分展开论述，明确了行政复议“合法性判断机制”的法律属性，并从行政复议组织、复议程序、复议结论的作出三个面向总结了行政复议制度的变革要点。

与谈环节

清华大学法学院教授何海波认为，在推进行政复议主渠道功能实现的同时，需要考虑制度改革对复议人员、机构设置等的现实影响。对于双被告制度，何海波教授表示其不仅承担解决纠纷和监督的功能，还具备普法功能，提升了相关负责人对行政复议的关注；此外，如果规定仅由复议机关做被告，可能会带来管辖法院级别的问题。

北京大学法学院教授王锡锌指出，实现行政复议化解纠纷主渠道的功能须考虑方向性和现实可能性两个方面：一是要在公平和高效的平衡上下功夫，二是要让公平和高效真正落地，实现行政内部监督与纠纷解决、权益保障三者的耦合。

中国政法大学法治政府研究院教授王青斌认为，应当明确行政复议权利救济的核心功能，并主张扩大行政复议受理案件的范围，同时提供了两个机制方面的建议：一是增设案件转送机制，通过甄别信访与投诉举报的案件，将属于行政复议受理范围的部分转送复议机关；二是在保证行政复议公正性的必要前提下实现复议前置，行政复议的案件量和审查深度都应高于诉讼。

浙江省高级人民法院行政审判庭副庭长戴文波从实务角度讨论了行政复议制度研究所需要注意的几个问题：一要积极推进行政争议的实质性化解工作；二要探索行政争议分层过滤机制；三要研究行政机关自我纠错问题；四要正确厘清复议、诉讼、信访三者之间的关系。

浙江省律师协会行政法专业委员会主任麻侃从实践中当事人是否选择行政复议展开讨论，选择的理由包括双被告制度带来的管辖变化、复议政机关具有专业及资源优势更有利于解决纠纷等；不选择的理由则为相对人认为复议得到公正处理的概率偏低、担忧复议机制透明度不足使复议程序变成了原行政机关的补救程序等。同时认为应将化解争议框定在法治框架内，思考了复议与诉源治理之间结合的问题，并对双被告制度、设置复议局等制度在未来的改革表示期待。

自由讨论

浙江大学光华法学院副教授金承东认为可以从美国制度建设中获得启示：一是行政复议制度改革关键在于公正性和相对独立性的问题；二是在复议、诉讼与信访的程序衔接中，可以在相关行为无明显违法时减少重复性程序，减轻当事人负担，应将多种程序整体性考虑、一体化对待。

义乌市司法局副局长卢胜兰认为，当前行政复议机关地位与行政复议主渠道功能定位之间存在进一步匹配的空间，在行政复议组织从上至下的架构、行政复议员培训难以覆盖等方面存在组织建设的空白，当下将主渠道重任交由行政复议制度仍存在许多现实的困难。

浙江大学光华法学院副院长、教授郑磊认为，制度改革需要关注“复议并审”的规范性文件审查问题。在理论上复议口径应当更大的情况下，“并审”是否可以扩展到规章，以及在程序细节上如何体现“并审”机制等问题，仍有待进一步研究。

闭幕式

闭幕式由浙江大学光华法学院副院长、教授郑磊主持，浙江大学光华法学院教授、行政审判案例研究基地副主任郑春燕对研讨会作了总结评述。郑春燕教授首先从行政复议法修改以“什么为主线”这一问题引入，总结核心问题为“行政复议如何定位”，也即官方文件所提出的行政复议主渠道作用。为此，各位报告人围绕如何理解“主渠道”这一问题，详细梳理了国内复议制度的功能演进，并对国外类似制度进行了比较。在当前行政复议制度核心三大功能已基本定调的背景下，需理顺三大功能在复议制度之中与之外的关系。同时，郑春燕教授强调在参考域外制度时须充分考虑中国行政机构设置的独有特点。最后，她肯定了行政复议制度发展的整体趋势，期待主渠道改革目标的实际成效。

为期一天的会议，在与会代表观点的交流与碰撞中圆满结束。本次研讨会将为有关司法解释的出台提供有力的学理支撑，也将为行政复议法修订提供更多可能的方案。期待来年再次相聚西子湖畔，共研行政审判案例，共论行政法治。

文/万玉荷 钟宁宁

    沈峻栗 李翰翔

    俞凯怡 杨海纳

    金凌芸 张慧紫 

图/孙  林 俞凯怡 

校/丁略涛 查云飞

排/殷婷婷

【本文原载于“行政审判案例研究基地”微信公众号，感谢授权转载！】